Sin que sirva de precedente, comenzaremos el intercambio con el artículo que se publicará próximamente en la revista MADRI+D, en el que aparecen temas y conceptos que surgieron en las reuniones de los últimos cursos. Se trata del resultado de un trabajo colectivo.
En adelante espero que predominen las intervenciones de tipo coloquial.
Innovación en Europa y América Latina:
aprendizajes de ida y vuelta
Omar de León Naveiro
Universidad Complutense de Madrid
no consiste en encontrar paisajes nuevos
sino en poseer nuevos ojos.
1. Introducción
A lo largo del siglo XX, el concepto de innovación y sus aplicaciones se han ido transformando. El recorrido va desde la primera definición, que hacía referencia a actuaciones concretas de los empresarios, pasando por la consideración de la empresa como agente innovador, hasta aquéllas que colocaban en el mercado las fuerzas inductoras de la invención e innovación empresariales. Con el surgimiento paulatino de un sistema productivo más descentralizado, apoyado en las pequeñas empresas y en los territorios, el interior de la empresa perdió importancia para explicar los factores que influyen en el surgimiento de innovaciones, y el entorno se convirtió en un elemento esencial del análisis. Sin abandonar el interés por los fenómenos intraempresariales, ahora la atención se presta primordialmente a los factores sistémicos que contribuyen a la creación de entornos innovadores. La pregunta relevante es por qué en unos territorios surge la innovación y se desarrolla la competitividad mientras en otros no ocurre lo mismo.
El conocimiento de los factores que facilitan la emergencia de procesos de innovación tiene una importancia especial para la economía del desarrollo. De la articulación de esos factores dependerá, en buena medida, el resultado del proceso económico. La complejidad de los sistemas territoriales y la diversidad de situaciones posibles impiden una formulación de instrumentos universales, más allá de ciertos criterios metodológicos, por lo que el éxito de las estrategias territoriales dependerá en gran medida de la capacidad de innovación sistémica de las sociedades implicadas. Por tanto, además de las capacidades innovadoras específicamente empresariales deben desarrollar otras de articulación sistémica, que abarcan dimensiones no sólo económicas, sino también políticas y culturales. La innovación tiene, pues, una dimensión social.
La llegada del paradigma de desarrollo territorial a muchas regiones de América Latina da la oportunidad de contrastar en casos muy dispares los instrumentos elaborados en los países desarrollados. Las sociedades latinoamericanas parten, en general, de situaciones más desfavorables, que están obligando a replantear las estrategias de imitación que se aplicaron inicialmente (de León, 2006) pero, al mismo tiempo, están dando lugar a experiencias innovadoras de enorme interés, tanto en el ámbito estrictamente empresarial como, sobre todo, en el ámbito sistémico/social. En éste artículo realizamos una revisión de algunas de esas experiencias, destacando sus aspectos innovadores y la oportunidad de aprendizaje que representan para las sociedades más desarrolladas, en la búsqueda de procesos económicos más dinámicos y participativos.[1]
En los últimos años, el término innovación se ha convertido en uno de los conceptos más relevantes para analizar, comprender y promover los procesos de desarrollo económico. Desde su formulación inicial por Schumpeter (1971 y 1968) el concepto fue evolucionando, tanto en su definición como en la identificación de los factores que explican su emergencia. Para este autor innovar era introducir nuevas combinaciones de medios productivos, ya sea un nuevo producto, un nuevo método de producción, apertura de un nuevo mercado, de una nueva fuente de aprovisionamiento, o la creación de una nueva organización (1971:77). Estas combinaciones eran las que provocaban la ruptura de la corriente circular de renta y bienes, dando lugar al crecimiento. En su primera formulación, de 1912, el artífice de la innovación era el empresario, sujeto central de proceso económico, mientras que en la obra de 1942 ya había despersonalizado a este sujeto, para reconocerlo en las empresas y sobre todo en las grandes corporaciones que dominaban la economía mundial. En esta propuesta hay dos aspectos que destacar. En primer lugar, la definición amplia de innovación, que abarca no sólo la dimensión tecnológica sino también la organizacional y los vínculos empresa-mercado. En segundo lugar el economista austriaco percibe la transformación producida en el origen del impulso innovador, que ya no era resultado de la vitalidad y creatividad del empresario, sino que se había convertido en una gestión más o menos burocratizada (y por tanto, muy formalizada) al interior de las grandes empresas.
Desde la controversia planteada por Schmoocler (1966), que atribuía a las fuerzas de la demanda la evolución de las invenciones y su uso industrial, el concepto de innovación se fue identificando crecientemente con la dimensión tecnológica, a tal punto que los dos términos quedaron vinculados tácitamente. Incluso autores neo-schumpeterianos, como Freeman (1975) o Nelson y Winter (1982) identifican la innovación con la dimensión tecnológica, al punto de usar como indicadores el número de trabajadores o el gasto en I+D. De esta forma, una gran parte de las innovaciones realizadas en ámbitos no tecnológicos, quedaban fuera de la visión de los investigadores y de los políticos. Justamente ése era el tipo de innovación que estaba más al alcance de las pequeñas y medianas empresas, que no cuentan con divisiones propias de I+D. Al mismo tiempo, el predominio de las grandes corporaciones y la estructura oligopólica de los mercados fue robusteciendo los departamentos de I+D en las empresas, de manera que innovar se fue convirtiendo paulatinamente en un requisito de la competitividad de la empresa y, por tanto, en una tarea continua y burocrática, perdiendo buena parte de su significado original.[2]
Las transformaciones productivas acaecidas desde la década de los ochenta (de León, 2004) dieron un mayor protagonismo a las pequeñas y medianas empresas y a los elementos del entorno que podrían influir en su competitividad. Así se fue consolidando el paradigma de desarrollo territorial, donde se presta mayor atención a los elementos sistémicos, que facilitan el surgimiento de innovaciones en las empresas que configuran el tejido productivo. En este contexto, la necesidad de conocer los procesos de innovación al interior de las empresas dio lugar a la creación de nuevos indicadores que reflejaran los recursos aplicados y dieran cuenta de aquellas situaciones características de las pyme’s; especialmente en la identificación de innovaciones no tecnológicas e incrementales (frente a las radicales).[3]
Una delimitación tan estricta del concepto de innovación conduce, de la misma manera que ocurrió con las grandes empresas, a la rutinización de las acciones encaminadas a conseguirla. La trascendencia de las variables implicadas para la competitividad de las empresas y del sistema productivo en que se inserta, está fuera de duda. Asimismo, su acotación para conseguir una medición fiable y comparable parece un requisito necesario. Sin embargo, la complejidad de las relaciones en que se desenvuelven las unidades productivas en los espacios territoriales da lugar a acciones innovadoras que escapan a las categorías establecidas por la norma. Para comprender los procesos mediante los cuales surge la innovación como una emergencia sistémica es necesario dar un paso atrás y detenerse en el entorno económico y el contexto social en que tienen lugar las actividades económicas. En la búsqueda de respuestas para la comprensión de los procesos empresariales y sociales que alimentan la innovación se acuñaron conceptos como milieu (Aydalot, 1986) o innovación social (Zurla, 1991).
Por eso, parece oportuno diferenciar entre aquellas innovaciones que se desenvuelven dentro del marco propuesto por el manual de Oslo, referencia generalizada para la articulación de políticas públicas (para nosotros innovaciones restringidas), de aquellas que son producto de la dinámica productiva o social y que trascienden las categorías convencionales (que llamaríamos innovaciones genuinas). Las primeras se encuentran predeterminadas por los estímulos institucionales, mientras que las segundas abarcan nuevos fenómenos. En el ámbito intrafirmas las innovaciones genuinas se derivan de la gestión de los recursos empresariales (o institucionales, en sentido más amplio), como el conocimiento (Nonaka y Takeuchi, 1999), la calidad (Deming, 1989), o un sistema de variables como la orientación al cliente, la calidad y la comunicación (Carballo, 2006), etc. En el ámbito territorial la innovación es un fenómeno emergente de la organización de los recursos y, en un sentido más amplio, del sistema social.[4] El análisis de las innovaciones territoriales genuinas constituye una fuente de enorme importancia para conocer mejor los factores y procesos que conducen al desarrollo económico y un enriquecimiento del acervo teórico que se está construyendo en torno al concepto de desarrollo territorial.[5] El acercamiento a algunas experiencias latinoamericanas nos deja interesantes enseñanzas en ese sentido.
3. Desarrollo territorial e innovación en América Latina
Mientras en Europa se consumaba la transformación del modelo de acumulación fordista en otro caracterizado por la descentralización de la producción, la segmentación de los mercados y el protagonismo de las redes de subcontratación (y por tanto de las pymes), América Latina de debatía en la grave crisis que venía azotando su economía desde los primeros años ochenta. El resultado de este proceso fue la desaparición del modelo de organización social que había caracterizado a la región desde los años cincuenta, basado en la industrialización, la participación del Estado como un agente dinámico en la acumulación de capital, la protección como estímulo para el desarrollo de empresas nacionales y la creación de un mercado interno de bienes industriales. Este es el contexto en que comienzan a llegar las primeras noticias del modelo de desarrollo que había madurado en Europa, basado en el territorio y no en el sector y el rendimiento de los factores productivos como el anterior.
El paradigma del desarrollo territorial es el destilado de un puñado de experiencias europeas en las que el desarrollo económico surge como resultado de una forma compleja de articulación de los recursos endógenos de una región (o municipio), en el contexto descrito de descentralización productiva y segmentación de los mercados. Desde la primera y ya clásica experiencia de Emilia Romagna se observó que las regiones que consigan identificar ciertos recursos y actividades en los que pudieran desarrollar ventajas competitivas dinámicas, formas de asociación de productores (redes), un sistema de intervención pública (ahora de los gobiernos regionales y/o locales) orientado a apuntalar la mejora competitiva de las empresas mediante políticas mesoeconómicas de tecnología, crédito, formación, información, servicios a empresas, infraestructuras, etc., y cierta forma de consenso político y social en el mantenimiento del proceso a largo plazo, estarían en condiciones de mejorar su competitividad, elevar su nivel de renta y mejorar el nivel de vida de sus habitantes.[6]
La caracterización del paradigma llegó a un grado tal de formalización que la metodología de actuación se puede encontrar en numerosos estudios y aun en manuales de desarrollo territorial.[7] La propia Unión Europea convirtió el modelo en tácita recomendación de política, recogida en sus requisitos de transferencia de fondos estructurales. De este modo, la receta del desarrollo territorial se aplica a regiones y municipios, independientemente de sus características específicas ya que la metodología de actuación es la misma. Este enfoque ha devenido entonces en una estrategia que podría calificarse de natural para el desarrollo de las regiones. Desde cualquier territorio, más allá de su acervo cultural y su nivel inicial de desarrollo, es posible (y deseable) inventariar sus recursos, analizar sus posibilidades de valorización, consensuar una respuesta estratégica y poner en marcha las políticas encaminadas a conseguir los objetivos propuestos. Por eso, la aproximación territorial constituye un avance sobre las estrategias anteriores basadas visiones sectoriales, en la rentabilidad de los factores y la competencia entre regiones por la localización empresarial.
Esta ductilidad del modelo posibilitó su llegada a América Latina, facilitada por la afluencia de especialistas europeos a la región y por la adopción y difusión ejercida desde instituciones como la Comisión Económica para América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas (CEPAL), el Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social (ILPES) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Los nuevos instrumentos llegaban a sociedades necesitadas de respuestas después de dos décadas de crisis y representaron una nueva oportunidad para volver a pensar en el desarrollo como un proceso a construir, donde los actores sociales y las políticas poseen las claves. En los primeros años del siglo el clima político comenzó a ser propicio para pensar en un nuevo proyecto de sociedad sobre la base de la valorización del territorio, la descentralización y las líneas fundamentales del paradigma de desarrollo territorial. Después de las primeras experiencias cabe preguntarse por la viabilidad de los instrumentos y estrategias utilizadas en escenarios tan distintos de los europeos y tan diferentes entre sí. Elementos esenciales en el modelo propuesto, tales como la disponibilidad de recursos, el nivel de acumulación, las tecnologías disponibles, el acceso a la financiación, el acervo de conocimientos, la vinculación con los mercados externos, el desarrollo institucional y la cultura política, presentaban en las regiones latinoamericanas enormes diferencias respecto de las europeas (de León, 2006). Por tanto, se hace necesaria una revisión de las actuaciones a partir de las características de las sociedades de destino, que deben construir sus instrumentos de desarrollo, conociendo los disponibles, pero ajustándolos a sus propias situaciones.
Al mismo tiempo se han producido en la región algunas experiencias que constituyen avances inestimables en ese sentido. La prolongación de la crisis, con su secuela de desempleo y marginación fue simultánea con la consolidación de los regímenes democráticos y el afianzamiento de las libertades públicas, de forma tal que ambos hechos facilitaron la movilización social en busca de mejores condiciones económicas (Alburquerque, 2004). En muchos casos, esa movilización social por la construcción de una estrategia de desarrollo incluyó la creación de instituciones nuevas, afines con los nuevos procesos. Aún antes de la llegada de la perspectiva del desarrollo territorial, las sociedades latinoamericanas dieron muestra de una notable capacidad de innovación (de la que aquí llamamos genuina). Los intermitentes espacios democráticos que se abrieron en los últimos decenios facilitaron la aparición de estrategias de desarrollo institucional originales, como es el caso de Villa El Salvador, distrito municipal de Lima donde en 1971 se creó una estructura autogestionaria, de manera paralela a la institucionalidad constitucional, pero que era asumida por las autoridades electas (de León, 1995).[8] Otra experiencia innovadora en el ámbito del gobierno local y la participación es la del municipio de Porto Alegre, en Brasil. Ampliamente conocido por la implantación pionera de presupuestos participativos, el municipio, de 1,5 millones de habitantes, cuenta con un desarrollado sistema de apoyo a la innovación mediante una Agencia Municipal de Fomento, parque industrial, incubadoras tecnológicas e institutos de crédito especializados desde 1989.[9]
En otros casos fueron regiones enteras las que emprendieron procesos de transformación social y económica. Ese es el caso de Antioquia, departamento de Colombia con 5,5 millones de habitantes y un área metropolitana (Medellín) de 3 millones, donde a partir de antecedentes de análisis prospectivos que se remontan a 1985, se elaboraron agendas subregionales con el apoyo de 42 instituciones, hasta desembocar en el Plan Estratégico de 1998, sobre los principios de participación e inclusión social. También fue pionero en estos aspectos el departamento de Cajamarca, en Perú. Las acciones innovadoras surgieron en el municipio del mismo nombre, de unos 110000 habitantes, para irradiarse al conjunto de la provincia. El instrumento central del proceso fue la Mesa de Concertación (1993), seis espacios temáticos de comunicación integrados por ONG, empresas, universidad, organizaciones sociales y la Administración. Estos espacios se fueron institucionalizando progresivamente desde la Alcaldía para darles continuidad y estabilidad ante cambios políticos, culminando en la constitución de un Consejo Multisectorial (1999) y en la posterior formulación del Plan Maestro de Desarrollo Regional Cajamarca 2010, basado en la metodología de planificación participativa (Llorens J. L., Alburquerque, F. y Castillo, J., 2002).[10]
Hay que resaltar que las iniciativas mencionadas surgieron de la participación social mediante instrumentos no contemplados por la institucionalidad vigente y que se fueron convirtiendo en instituciones a medida que maduraban y demostraban su eficacia. En ese sentido se trataba de innovaciones genuinas nacidas en el medio en que se aplicaron para dar respuesta a problemas concretos.
Desde el comienzo del siglo, la llegada de los nuevos instrumentos de desarrollo contrastados en los países desarrollados multiplicó las experiencias en distintos niveles territoriales. Los pormenores de las estrategias basadas en el territorio, el desarrollo endógeno, la creación de sistemas locales de innovación, los clusters, los parques industriales, las redes de empresas, etc. penetraron en el lenguaje de los economistas y políticos de la región y prácticamente en todos los países el nuevo paradigma se convirtió en un referente teórico y metodológico importante a la hora de poner en marcha políticas de desarrollo.[11] Con mayor o menor grado de dispersión y diferencias notables entre países y regiones, las instituciones oficiales van asumiendo esta estrategia y arbitran políticas, perfilando distintos modelos de intervención. En las líneas que siguen reseñaremos dos casos que destacan como políticas integrales, es decir que presentan alcances de nivel nacional y abordan muchos de los aspectos relacionados con la organización productiva territorial.
a) La experiencia de Chile Emprende. Esta iniciativa surgió en 2001 impulsada por tres instituciones relacionadas con el fomento productivo: el Fondo de Solidaridad en Inversión Social (FOSIS), el Servicio de Cooperación Técnica (SERCOTEC) y la Red de Cooperación Institucional para el Desarrollo Rural (PRORURAL), como estrategia de intervención conjunta para promover acciones de desarrollo con un enfoque territorial, mediante la identificación de oportunidades de negocio y apoyo a las micro y pequeñas empresas. En su accionar ha ido consolidando una forma de comunicación y concertación entre productores y administradores públicos que reforzó algunos elementos intangibles muy importantes para la conformación de redes territoriales de innovación, tales como la negociación de objetivos, las relaciones horizontales entre actores sociales, el valor de la participación y la responsabilidad al asumir los compromisos pactados, la confianza recíproca entre actores públicos y privados, la cesión de facultades resolutivas a favor de decisiones colectivas consensuadas, etc.[12]
Los resultados obtenidos mediante estas formas de trabajo y la fuerza que tomaron las estrategias territoriales en la promoción del desarrollo convirtieron a Chile Emprende en un programa público de alcance nacional y recursos directos del Presupuesto del Sector Público, en 2004. Por entonces se integraron nuevas instituciones que le dieron un carácter todavía más amplio y ambicioso, tales como el Instituto Nacional de Desarrollo Agropecuario (INDAP), el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE), la División de Desarrollo Regional de la Secretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE) y la Gerencia de Fomento de la Corporación de Fomento (CORFO).
En 2007 están incluidos en el proyecto 27 territorios subregionales, 139 comunas y 10000 micro y pequeñas empresas (MPE). La organización territorial está basada en los Consejos Público Privados, en los que participan empresarios, alcaldes (municipios) y directores regionales de los entes de servicios públicos involucrados. Allí se adoptan los llamados Acuerdos Ciudadanos de Desarrollo Territorial, pactos establecidos de forma voluntaria y vinculante por los participantes en torno a un plan de desarrollo común. Este plan incluye oportunidades de negocio presentes y potenciales, identificando las fortalezas del territorio y arbitrando los medios para aprovecharlas. Tales líneas de actuación pueden orientarse a transformar a las micro y pequeñas empresas del territorio en oferentes de productos y servicios competitivos, aprovechar recursos turísticos, mejorar la comercialización de productos regionales, eslabonar productos de la pequeña y mediana agricultura con las agroindustrias, consolidar la innovación agrícola y ganadera para expandir la comercialización de productos con impronta propia, etc.
La experiencia de Chile Emprende tiene un valor extraordinario como esfuerzo por articular un sistema de creación de entornos innovadores en el nivel subregional, desde una perspectiva de desarrollo territorial. En un país de tradición centralista como Chile constituye una apuesta por llevar a los territorios cierta capacidad de decisión. Sin embargo, una característica notable del modelo es la fuerte ligazón que vincula a los decisores regionales con los nacionales, representados por los organismos gubernamentales participantes. Asimismo, en el nivel regional, el protagonismo de empresarios y administradores deja fuera otras instancias sociales, que darían a la concertación un carácter más participativo. Es posible que, con el desarrollo institucional de las regiones los Consejos se vayan abriendo a la participación social y la estructura del programa se haga más flexible. Otro paso importante en la conformación de los sistemas territoriales de innovación en Chile es la reciente creación de las Agencias Regionales de Desarrollo Productivo, cuyas principales funciones son la gestión y el seguimiento de la Agenda Regional de Desarrollo y la coordinación territorial de la oferta de fomento productivo, innovación y apoyo al emprendimiento.
b) El modelo SEBRAE/Arranjos Produtivos Locais (APL). Brasil es un país que presenta una densa trama productiva y una organización administrativa muy descentralizada. Su gran dimensión territorial constituye, al mismo tiempo, una fuente inagotable de experiencias productivas y un reto para la Administración que pretenda emprender acciones de promoción del desarrollo sin contrarrestar las iniciativas que surgen desde la sociedad, con características específicas y muy diferenciadas en localización, actividades, grados de formalización, niveles tecnológicos, de conocimientos, etc. El Servicio Brasileño de Apoyo a las Micro y Pequeñas Empresas (SEBRAE) surgió en 1972, en el seno del Ministerio de Planeamiento, con la participación de varias entidades financieras (Banco Nacional de Desarrollo Económico-BNDE, Asociación de Bancos de Desarrollo-ABDE y Financiadora de Estudios y Proyectos-Finde). Desde el comienzo estableció acuerdos con entidades de los distintos estados, como estrategia de difusión de sus acciones y acercamiento a los productores. Sus actividades se orientaban a la formación de consultores para las micro, pequeñas y medianas empresas (MPME), asesoramiento tecnológico, financiero y de mercado. Desde la década de 1980 viene realizando diagnósticos a partir de una perspectiva sectorial, como base de la implantación de políticas de apoyo por parte de los distintos estados. De esa época son también los primeros programas de desarrollo regional. En 1990 se conviertió en una entidad privada de interés público.[13]
En la actualidad, el nivel de descentralización de la institución es muy elevado, contando con agencias en los 27 estados y 750 puntos de atención a los productores. Su foco de actuación continúa siendo las micro y pequeñas empresas, a las que atiende facilitándoles el acceso a la formación, consultoría, publicaciones, eventos relacionados con sus actividades, tecnologías, etc. En general, mantiene la línea estratégica de incorporar conocimiento a la producción, como forma de mejorar la competitividad de los emprendimientos y, en definitiva los niveles de vida de los productores.
Hasta aquí hablamos de una organización que nació del Estado y progresivamente se fue descentralizando para cumplir mejor su cometido. Uno de los aspectos más innovadores de la experiencia del SEBRAE se refiere a la respuesta ante la dificultad de aprehender la diversidad de casos que se presentan en un escenario tan complejo como el brasileño. En cada estado estaba surgiendo una pléyade de experiencias formales e informales, que constituían los segmentos más dinámicos de la economía brasileña. Esos casos requieren políticas y acciones concretas de apoyo a partir de sus características, más allá de los instrumentos universales conocidos. Por tanto, el acercamiento a la realidad productiva de cada región es un requisito previo a la formulación de políticas de fomento.
Desde la Universidad Federal de Rio de Janeiro (UFRJ) se venía desarrollando un programa de investigación convergente con ese objetivo. A partir de la identificación y análisis de casos en los distintos estados se construyó la definición de Arranjos Produtivos Locais (APL), aglomeraciones territoriales de agentes económicos, políticos y sociales que presentan vínculos incipientes. Generalmente se trata de empresas dedicadas a un conjunto específico de actividades, que muestran diversos tipos de interacción, y de otras instituciones públicas y/o privadas que actúan en el ámbito de la formación, investigación, ingeniería, promoción, financiamiento y política. El valor y oportunidad de esta aproximación inductiva al fenómeno del desarrollo territorial la convierte en un elemento esencial para el conocimiento de las características que está tomando el proceso de desarrollo en Brasil y una base imprescindible para la formulación de políticas ad hoc. En 1997 se constituyó RedeSist una red de investigadores y grupos de investigación que se localizan en los diferentes estados y actualizan el conocimiento sobre las experiencias productivas que se llevan a cabo en los mismos.[14] Un acuerdo entre SEBRAE y RedeSist, realizado en 2002 ha permitido desarrollar el sistema de información sobre arranjos productivos locais, lo que constituye una excepcional complementación entre conocimiento y políticas.[15]
Dada las características (históricas y estructurales) de la economía brasileña los emprendimientos sobre los que aplicar estrategias y políticas de desarrollo son muy dispares. Abundan experiencias realizadas por micro productores que usan tecnologías obsoletas para acometer sus actividades, que son en realidad estrategias de supervivencia (la que denominamos economía informal). También encontramos experiencias más ambiciosas protagonizadas por grupos de productores que se vinculan entre sí para mejorar las condiciones de realización de sus actividades y que, frecuentemente, desarrollan una institucionalidad específica para ello (asociaciones, cooperativas, redes, grupos de trabajo, etc.) directamente como actores económicos o en interacción con las autoridades locales, otras instituciones oficiales y organizaciones no-gubernamentales. En Brasil estamos asistiendo a una verdadera proliferación de este tipo de actividades, que conforman un magma productivo de gran potencial.[16] Por eso, el vínculo SEBRAE/RedeSist, constituye una estrategia innovadora de complementación para el diseño de instrumentos de promoción que tengan en cuenta los avances realizados desde abajo, por los actores sociales.
En el conjunto de América Latina, la situación y los problemas asociados a la promoción del desarrollo no son muy distintos. Pretender encasillar a los actores económicos dentro de estrategias e instrumentos importados desde otras latitudes puede empobrecer las experiencias propias, asentadas en los parámetros que definen las sociedades locales e incluso frustrarlas. En cambio, potenciar los instrumentos que se derivan de la propia experiencia o, en su caso, diseñarlos como proyección de los avances realizados, parece un requisito esencial del desarrollo territorial. El esfuerzo que se está realizando en este sentido contribuirá a consolidar modelos de desarrollo más viables y, acaso más centrados en los valores característicos de las sociedades latinoamericanas.
Los casos reseñados constituyen ejemplos de innovaciones genuinas que se inscriben en el ámbito de la organización del desarrollo territorial. De la misma manera que ocurriera en los años cincuenta con los estudios del desarrollo, las economías latinoamericanas están ofreciendo un espacio inagotable de aplicación e investigación, ahora basado en otro paradigma productivo. Como entonces la creatividad de sus sociedades y la capacidad de sus grupos de investigación están contribuyendo al mejor conocimiento de la dinámica del desarrollo económico. Conocimiento que puede ser aprovechado en los países desarrollados para mejorar la calidad de sus propios itinerarios de evolución económica.
4. Aprendizajes desde el mundo desarrollado
Las habilidades inherentes a las innovaciones restringidas se transmiten mediante procesos lineales de aprendizaje, ricos en contenidos explícitos y específicos. En realidad buscan transmitir los comportamientos más o menos estandarizados que dieron lugar a resultados satisfactorios en las experiencias conocidas. Así se transmiten conocimientos relacionados con la gestión empresarial, el uso de tecnologías, la interpretación de las situaciones de mercado en que se desenvuelve la empresa, etc. La innovación genuina surge como un fenómeno emergente del comportamiento de los actores, producto de una síntesis entre sus condiciones estructurales específicas y su cultura (valores y conocimientos con que las enfrentan). Por tanto, su transformación no constituye un proceso sencillo de aprendizaje de contenidos, sino que se produce en espacios adecuados, como una emergencia de la interacción de los actores. En este sentido puede decirse que la innovación genuina (aquella que es capaz de mejorar de manera adecuada a la situación concreta las condiciones de producción y de vida) es una emergencia social. De ahí que la formación destinada a crear esos espacios sociales de innovación deba centrarse en métodos antes que en contenidos, proponiendo sistemas fluidos de comunicación entre los participantes de manera tal que sus respuestas a los problemas vayan conduciéndolos hacia soluciones innovadoras. Las innovaciones genuinas son una condición del desarrollo ya que éste resulta de la forma peculiar en que cada sociedad emprende el camino de la mejora de sus condiciones de vida. Este camino es distinto en cada caso.
El modelo de desarrollo que se va perfilando en América Latina tiene como punto de partida las experiencias protagonizadas por los actores económicos, sean estas de tipo formal o informal; experiencias emprendidas para atender a sus necesidades económicas y/o políticas. Cuanto menor es el grado de formalidad de las actividades, más deficitario su desempeño económico (nivel tecnológico, productividades, competitividad, etc.) y mayor las carencias de conocimiento de que adolecen. En los emprendimientos territoriales más incipientes quizás se disponga solamente de la dimensión de valores socioculturales para llevar a cabo la actividad, careciendo de un bagaje de conocimientos tácitos y sobre todo explícitos, indispensables para el desarrollo del proyecto. Sin embargo, esos valores, tales como la cohesión, el sentimiento de pertenencia, la participación, la valorización del trabajo manual (laboriosidad), la honestidad, etc. son la amalgama básica del proceso de desarrollo y su aprovechamiento, parte esencial de una estrategia de fomento adecuada. En palabras de Sergio Boisier (2006: 107): “El esquivo desarrollo, en una visón `hirchmaniana´, parece depender más de los recursos morales de una sociedad y de su articulación, que de la existencia de cada uno de ellos en particular, o de sus recursos materiales”
Quienes tienen una visión más panorámica del proceso de desarrollo (investigadores, consultores y políticos), tienen el reto de aceptar muchos de los instrumentos utilizados por los actores, aceptar su institucionalidad o adaptar las instituciones oficiales a sus necesidades. Por ello han de crear los espacios de comunicación y negociación oportunos para trabajar con los grupos implicados. El conocimiento no se transmite desde arriba hacia abajo, sino que surge a partir de las experiencias y los instrumentos que aportan todos los que participan del proceso, en espacios de comunicación específicos (talleres, redes, foros, etc.). Espacios eminentemente grupales. En estos espacios se destilan las respuestas organizacionales (sistémicas), como resultado de la síntesis del trabajo colectivo.
Los individuos aportan al proceso sus valores (cultura) y conocimientos (ámbito de la competencia profesional), así como sus experiencias, también fuente de aprendizaje concreto sobre su realidad. Estos elementos son la materia de trabajo en los espacios de comunicación que tienen, por definición, una dimensión grupal, ya sea ésta concretada en reuniones, redes de trabajo, foros o, preferentemente, combinaciones de estos instrumentos. Allí es donde surge el conocimiento pertinente para la creación de las estructuras y definición de acciones necesarias para avanzar en el proceso. También es una instancia de seguimiento, evaluación y reorientación.[17] Finalmente, como resultado de este trabajo, el plano sistémico, donde se concretan las acciones en instituciones que llevan a cabo el proceso. Allí es donde se materializan las innovaciones institucionales que hacen peculiar cada sistema.
Si bien las innovaciones se manifiestan en el plano organizacional (sistémico), el núcleo del método se encuentra allí donde se produce conocimiento, es decir en las instancias grupales. Por tanto, la inclusión en este nivel de todos los actores implicados es un factor que diferencia cualitativamente unos procesos de otros. Este es, en realidad, un espacio de comunicación y aprendizaje colectivo, en el que todos los participantes se hacen conscientes de la complejidad del proceso se ponen en posición de crear instrumentos útiles y viables. Su consolidación puede ser difícil por razones políticas y culturales, pero el resultado merece el esfuerzo.
Las experiencias latinoamericanas no sólo nos enseñan que un mismo paradigma de desarrollo puede abordarse desde distintas estrategias e instrumentos, sino que necesariamente debe así. Asimismo que las sociedades poseen en sus culturas valores, tradiciones y prácticas participativas que les permiten afrontar sus problemas de manera activa e innovadora. Y que las estrategias de desarrollo económico deben ser construidas desde esas experiencias para convertirse en respuestas adecuadas. En esa búsqueda de sintonía entre los requerimientos de modelo productivo vigente y las capacidades demostradas por la sociedad es donde surgen las innovaciones más relevantes. Por tanto, atender los procesos sociales que hacen posible la emergencia de innovaciones genuinas es una forma de hacer más democráticos y participativos los espacios de producción y convivencia en nuestras sociedades. Es mejorar la calidad de nuestro desarrollo.
En Europa, y en España en particular, las estrategias territoriales de desarrollo se han difundido ampliamente tanto en el ámbito regional como municipal. La descentralización administrativa y las políticas de fomento impulsadas desde la Unión Europea han revalorizado la dimensión territorial y fueron poniendo a disposición de los actores económicos un conjunto de instrumentos con los que se diseñan los sistemas de innovación y desarrollo en cada caso (Alonso y Méndez, 2000). Han proliferado incubadoras de empresas, agencias de desarrollo, institutos tecnológicos, etc. como herramientas eficaces en las que se iban encuadrando las respuestas de las empresas en particular y la sociedad en general. Los resultados fueron dispares, pero satisfactorios, teniendo en cuenta el nivel de desarrollo en que se llevaron a cabo estas experiencias. Sin embargo, esta verticalidad en las políticas empleadas soslaya la capacidad de los actores para responder a los retos de su cotidianeidad, y mantiene a los diseñadores de políticas alejados de los fenómenos sociales concretos, donde se manifiestan las acciones innovadoras que pueden tener trascendencia en el futuro. [18]
Una mayor atención a los procesos sociales y económicos emergentes y su inclusión en estrategias participativas de organización podría trascender en la materialización de sistemas de innovación social que mejoren la calidad del desarrollo. Este tipo de estrategias tiene especial interés a medida que la sociedad de va haciendo más compleja, con aportaciones de diversas culturas y conocimientos. La comprensión y articulación de los emprendimientos de base, en sus múltiples manifestaciones, a través de espacios grupales como los señalados en el esquema anterior, no sólo darían lugar a innovaciones sistémicas respecto de la organización económica, sino que serían también una vía excelente de integración social. En éste ámbito las sociedades pueden aprovechar las experiencias latinoamericanas para construir un proceso de desarrollo más participativo y cualitativamente mejorado.
- Alburquerque, F. (2004): “Desarrollo económico local y descentralización”, Revista de la CEPAL, Nº 82, pp. 157-171.
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- León Naveiro, O. de (2004): “Innovación, competitividad y desarrollo: una perspectiva territorial de la economía española”, Estudios Económicos, IEE, Madrid, pp. ….
- ---------- (2006): “Estrategias de desarrollo territorial en América Latina: entre la imitación y la innovación social”, en Vergara, P. y Alburquerque, F. (coord.): Desarrollo económico territorial, Gráfica Nacional, Fortaleza (Br.), pp. 23-38.
- ---------- (1995): Crisis económica y estado de derecho en Perú, Fundamentos, Madrid.
- Llorens, J. L., Alburquerque, F. y Castillo, J. (2002): “Estudio de casos de desarrollo económico local en América Latina”, Serie Informes de buenas prácticas, BID, Washington (D.C.).
- Mas, F. y Cubel, L. (1997): “Servicios a empresas y centros tecnológicos: un análisis comparado de modelos europeos”, Economía Industrial, Nº 313, pp. 141-156.
- Nelson, R. y Winter, S. (1982): An Evolutionary Theory of Economic Change, Harvard University Press, Cambridge (Mass.).
- Nonaka, I. y Takeuchi, H. (1999): La organización creadora de conocimiento, Oxford University Press, México.
- Schmookler, J. (1966): Invention and Economic Growth, Harvard University Press, Cambridge (Mass.).
- Schumpeter, J. (1968): Capitalismo, socialismo y democracia, Aguilar, Madrid (Prim. ed. 1942).
- --------- (1971): Teoría del desenvolvimiento económico, F.C.E, México (Prim. ed. 1912).
- Vázquez Barquero, A.: Desarrollo, redes e innovación. Pirámide, Madrid, 2000.
- Vence Deza, J. (1995): Economía de la innovación y del cambio tecnológico, Siglo XXI, Madrid.
- Zurla, P. (1991): “Nuevas tecnologías, estrategias de redes y economías locales”, Sociología del Trabajo, Nueva época, Nº Extra, pp. 153-165.
[1]. Muchas de las ideas que se expresan en este texto surgieron en el las reuniones del curso de doctorado “Innovación y desarrollo: teorías y experiencias en Europa y América Latina”, a lo largo de las últimas ediciones, especialmente, en la de 2006-07. Por tanto, son resultado de las aportaciones de todos los que participamos en ese espacio de trabajo. Sin embargo, la responsabilidad de su deficiente plasmación corre exclusivamente a cargo del autor.
[2]. Mientras que, para Schumpeter, una característica esencial del proceso de innovación era su discontinuidad. Para un seguimiento de la discusión sobre el debate teórico en torno al concepto de innovación véase Vence Deza, X. (1995).
[3]. Con el fin de homogeneizar las mediciones la OCDE elabora en 1992 el Manual de Oslo, que establece variables y metodologías para la medición de la innovación empresarial. Allí se consideran innovaciones las siguientes acciones: I+D; diseño industrial; adquisición y modificación de máquinas y herramientas de producción, procedimientos de producción y control de calidad, métodos y normas indispensables para la fabricación de un nuevo producto o proceso; lanzamiento de fabricación (modificación de productos o procesos, reciclaje del personal y fabricación experimental); comercialización de nuevos productos; adquisición de tecnologías inmateriales y materiales. Se consideran innovaciones no tecnológicas los cambios en la estrategia corporativa, en la estructura organizativa, en los conceptos o estrategias de marketing y los estéticos o de diseño, así como la introducción de técnicas de gestión avanzadas
[4] . Por ejemplo, no consideramos una innovación genuina el mero gasto de recursos en formación (en el ámbito empresarial) ni la creación de una agencia de desarrollo (en el ámbito sistémico-territorial).
[5]. En la teorización original se formularon conceptos tales como distrito industrial, industrialización difusa, desarrollo territorial, sistemas locales de innovación, desarrollo endógeno, redes productivas, clusters, etc., que son hoy las formas usuales de aproximación a los fenómenos territoriales para conocerlos, comprenderlos y actuar sobre ellos.
[6]. Sobre estas pautas básicas se encontraron experiencias que reproducían en parte el caso de la llamada Tercera Italia en la cercana región del Véneto, en Baden, (Alemania), Jutlandia (Dinamarca), la Comunidad Valenciana (España), Lyon (Francia), etc. Véase Mas y Cubel, 1997.
[7]. Véase, por ejemplo Vázquez Barquero (2000).
[8]. La Comunidad Urbana Autogestionaria de Villa El Salvador (CUAVES) es un órgano de gobierno formado por tres niveles: 1) el Comité de Desarrollo Socio-Económico de Manzana, 2) el Grupo Residencial y 3) la Asamblea General de Delegados de todo Villa El Salvador. Es decir que aborda tareas en todos los ámbitos de gobierno local, incluida la promoción económica. Villa el Salvador cuenta con un parque industrial en el que se facilita la localización y desarrollo de las empresas del distrito (generalmente micro y pequeñas empresas). Véase www.cclves.org
[9]. Véase www.portoalegre.rs.gov.br
[10]. Véase www.municaj.gob.pe
[11]. Esta recepción del paradigma de desarrollo territorial coincidió con el agotamiento de las propuestas neoliberales y el cambio de ciclo político en la región. Por tanto, los agentes sociales en general y las administraciones en particular encontraron en estas teorías instrumentos útiles para llenar de contenido las nuevas políticas.
[12]. Para una descripción más pormenorizada de este proceso, véanse Calderón Azócar, 2006 y Lanzarotti Melnik, 2006. También puede consultarse www.chilemprende.cl
[13]. Véase www.sebrae.com.br
[14]. Véase www.redesist.ie.ufrj.br
[15] . Véase www.sinal.redesist.ie.ufrj.br
[16]. Así lo corroboran los resultados de las Ferias de Desarrollo Local, que se realizan anualmente en diversos estados del país. Allí concurren cientos de experiencias de diverso tipo, que conforman una casuística de gran valor para la interpretación de la realidad económica y el diseño de estrategias y políticas de intervención.
[17]. Sobre el papel de los grupos en los procesos de innovación y las metodologías que se pueden adoptar al respecto véase Carballo, 2006.
[18]. Una buena muestra de estas capacidades se pone de manifiesto con la importancia que está cobrando en las sociedades europeas el llamado Tercer Sector, o los emprendimientos de economía alternativa (productos biológicos, movimiento cooperativo, economía autogestionaria, etc.).
